Im "PS." steht Leuenbergers Warnung vor "Fehlentscheiden"

Rechtslage spricht nicht so klar für die Zollfreistrasse wie die Basler Regierung vermittelt

Von Peter Knechtli

Sie sehe "keinen Spielraum mehr", kündigte die Basler Regierung kürzlich ihre Entschlossenheit an, die Voraussetzungen für den Bau der umstrittenen Zollfreistrasse zu schaffen. Doch die Rechtsauffassungen sind keinesweg so klar. Selbst Bundesverkehrsminister Moritz Leuenberger möchte dafür die Hand nicht ins Feuer legen, wie jetzt bekannt wird: Er warnt vor "Fehlentscheiden".

Starre Gesichter waren es, die Medienschaffende am 6. September im Rathaus von drei Basler Regierungsräten zu sehen bekamen: Es galt ernst. "Es gibt kein Zurück. Der Bau steht kurz bevor", sagte selbst die prononcierte "Zollfreie"-Gegnerin Barbara Schneider, sozialdemokratische Baudirektorin. Kein Zweifel: Die Regierung war bereit, das liebliche Projektgelände am Wiese-Ufer zu roden und Okkupanten mit einem Polizeieinsatz von den Bäumen zu holen. Dispositive sollen bereits vorliegen. Die Rechtslage, verkündete Justizminister Hans Martin Tschudi mit entschlossener Stimme die Regierungsmeinung, sei nun "klar".

Aufgrund welcher Fakten diese "Klarheit" gründet, war damals nicht im Detail auszumachen. Die Regierung stützte sich auf die in "Briefen" geäusserte Haltung des Bundes - insbesondere einen Brief von Othmar Bühler von der Direktion Völkerrecht im Eidgenössischen Departement für Auswärtige Angelegenheiten (EDA) vom 25. August. Darin begründet der Jurist über zweieinhalb Seiten, dass weder das im Jahr 1979 abgeschlossene "Berner Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer Lebensräume" noch das eidgenössische Natur- und Heimatschutzgesetz "die Verbindlichkeit des Staatsvertrages zu schmälern vermögen". Mit dem Staatsvertrag ist das Abkommen zwischen Deutschland und der Schweiz über die Zollfreistrasse gemeint. Das EDA-Schreiben dann kategorisch: Völkerrechtlich ist somit nichts mehr gegen die Erfüllung des Vertrages einzuwenden."

Leuenberger öffnet Spielraum mit Risiko

Nur eine Woche später - mit Datum vom 1. September - kommt Bundesverkehrsminister Moritz Leuenberger in einem Schreiben an die Basler Regierung, das OnlineReports vorliegt, zu Schlüssen, die an der Kein-Spielraum-Version Zweifel aufkommen lassen. In diesem Brief steht zwar schon, "aus Sicht des Bundes" stehe dem von Deutschland verlangten Vollzug des Staatsvertrags "nichts mehr im Weg". Doch der Bund könne die Basler Regierung "nicht daran hindern, dazu eine andere Rechtauffassung zu vertreten". Weiter im Leuenberger-Text: Der Bund könne seine Rechtsauffassung über die Geltung des Staatsvertrags "niemandem aufzwingen". Allerdings lasse er, Leuenberger, "nie einen Zweifel" daran, "dass der Kanton Basel-Stadt in diesem Fall die möglichen Konsequenzen zu tragen hätte". Würde der Bund gegenüber Deutschland zum Ersatz eines Schadens verpflichtet, "würde er gegenüber dem Kanton Basel-Stadt Regress nehmen".

Den brisantesten Vorbehalt bringt Leuenberger aber in einem "PS" an, in dem er schreibt: "Selbstverständlich kann ich nicht ausschliessen, dass - falls die Gegner tatsächlich nach Strasbourg gelangen würden - dort entgegen der Auffassung des Bundes der Staatsvertrag als im Widerspruch zur Berner Konvention betrachtet würde. Vor Fehlentscheiden dieser Art ist niemand auf der Welt gefeit."

Der Brief Leuenbergers offenbart die Bundesstrategie, sich auf alle Richtungen schadlos zu halten: Er ist einerseits eine Warnung an Basel-Stadt, das Risiko einer Schlappe in Strassburg einzugehen - was bei gefällten Bäumen politisch hoch brisant sein könnte. Anderseits ist darin die Botschaft enthalten, dass Adressat allfälliger Schadenersatzforderungen letztlich der Kanton Basel-Stadt und nicht der Bund wäre.

Kontroverse hinter den Kulissen

Der Brief macht deutlich, dass hinter den Kulissen offenbar intensiv darüber gestritten wurde, wer im Falle eines Verzichts auf die Zollfreistrasse schadenersatzpflichtig würde. Vor allem aber zeigt er auf, dass die Basler Regierung durchaus die Möglichkeit hätte, das Berner Abkommen höher zu bewerten als den Jahre zuvor geschlossenen Staatsvertrag, aber - dies der spekulative Schluss - offenbar das finanzielle Risiko nicht zu tragen gewillt ist.

Fraglich ist auch, wie breit die Auffassung der EDA-"Direktion Völkerrecht" abgestützt ist. Massgebliche Juristen vertreten eine ganz andere Meinung. So Susette Biber-Klemm, Lehrbeauftragte für Umweltrecht an der Universität Basel, in einem Gutachten. Oder der frühere Bundesgerichtspräsident Martin Schubarth, der sich besonders deutlich dafür ausspricht, dass die Berner Konvention einen Stellenwert hat, der mit "verfassungsrechtlich garantierten Grundrechten" vergleichbar sei. Die Behauptung, die Schweiz und Deutschland hätten sich durch den Staatsvertrag zur "Zollfreien" bedingungslos verpflichtet, sei "unhaltbar". Vielmehr hätten die beiden Länder bis heute offenbar "völlig übersehen, welche europaweiten Verpflichtungen sie mit der Berner Konvention eingegangen sind" und welche Konsequenzen daraus für den Bau einer untergeordneten lokalen Bedeutung wie der Zollfreistrasse zu ziehen seien.

"Keine Studierstuben tapezieren"

Noch deutlicher wird Schubarth in einer kurzfristigen Stellungnahme zum EDA-Papier: Die Berner Konvention sei abgeschlossen worden, "um die Europarats-Staaten zum Schutz wildlebender Pflanzen und Tiere sowie von Biotopen zu zwingen, und nicht, um mit den Konventionspapier schöngeistige Studierstuben zu tapezieren". Reiche Staaten wie die Schweiz oder Deutschland seien hier in besonderem Mass gehalten, eine Vorbildfunktion wahrzunehmen. Schubarths Fazit: Die Haltung der Behörden sei "formell wie materiell befremdlich. Jahrelang habe sich niemand um die Konvention gekümmert, und jetzt soll eine Opposition "kurzfristig mit einer kurzen Stellungnahme einer Verwaltungsbehörde, die wesentliche Gesichtspunkte übergeht, überfahren werden".

Tatsache ist, dass die Berner Konvention in mehreren Projekten zu tiefgreifenden Änderungen geführt hat, deren Kosten in die Millionen gehen, wie zwei Beispiele zeigen.

Remo Gysin mit dringlicher Interpellation

Kommende Woche wird der Basler SP-Nationalrat Remo Gysin eine dringliche Interpellation einreichen, in der er den Rechts-Streit um die Zollfreistrasse im Lichte der Berner Konvention thematisiert. Er will vom Bundesrat unter anderem wissen, welche Verpflichtungen die Schweiz und die übrigen Vertragsstaaten, vor allem Deutschland, mit der Berner Konvention eingegangen sind. Gysin will auch wissen, ob der Bundesrat bereit sei, die Pflichten aus der Berner Konvention zu erfüllen und auch Deutschland dazu einzuladen, und ob er bereit sei, "eine Stellungnahme des zuständigen Ausschusses in Strassburg einzuholen".

Vor Bundesgericht hängig sind auch zwei Aufsichtsbeschwerden gegen die Etappierung des Projekts sowie gegen die Verlängerung der Rodungsbewilligung durch die Basler Regierung.

Weiterführende Links:

"Jeder Baum dürfte eine bis zwei Millionen Franken kosten"

Und klar wird daraus, aus meiner beschränkten Sicht, dass die Vertretung des Standes Basel eine einzige Güterabwägung vorzunehmen hat: Gelten für 120 Riehene Bäume neu die Grundrechte, dürften die Staatsdefizite der nächsten Jahre in Basel drastisch in die Höhe schnellen. Der potentielle Schadenersatz für redundante deutsche Bauvorleistungen sowie indisponierte Unternehmer dürfte gut und gerne eine bis zwei Millionen Franken pro Baum betragen.